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No dia 10 de Março de 2013, Equotd+O GloboEquotd+ publicou uma matéria sobre o debate suscitado com a publicação de uma cartilha sobre os procedimentos que devem ser adotados por universidades brasileiras durante a execução de projetos de ensino, pesquisa e extensão. A cartilha, publicada conjuntamente pela CGU – Controladoria Geral da União e pelo MEC – Ministério da Educação, propõe respostas para 122 perguntas formuladas imaginariamente por gestores das áreas de educação, ciência e tecnologia. A Equotd+cartilha Equotd+, que já começou a ser usada pelas procuradorias das universidades e por administradores de fundações de apoio por receio da aplicação de punições futuras, traz interpretações polêmicas sobre leis e artigos da constituição e propõe na prática o engessamento da universidade. A Equotd+cartilha Equotd+ está disponível para consultas em:
http://www.cgu.gov.br/Publicacoes/CartilhaEntendimentosIFE/CartilhaIFE.pdf
É importante observar que estranhamente o MCTI – Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovação não participou da elaboração da Equotd+cartilha Equotd+, embora boa parte do que nela esteja escrito afete de forma contundente as atividades de pesquisa e inovação desenvolvidas no país. Essa ausência eloquente fala muito sobre a importância do setor de ciência, tecnologia e inovação para o governo brasileiro, a despeito das frases de efeito e chavões normalmente utilizados em discursos políticos. É também estranho que a comunidade de pesquisa não tenha sido consultada sobre o que os auditores da CGU entendam ser a forma correta de fazer pesquisa no país e tenha sido pega de surpresa com o lançamento da Equotd+cartilha Equotd+, embora a maior parte dos auditores jamais tenha passado pelos bancos de pós-graduação das universidades brasileiras, onde se aprende o que é fazer pesquisa. Esse fato mostra também de forma eloquente a forma autoritária com que os órgãos de controle tratam aqueles que conduzem a pesquisa no país, como se nossa função fosse apenas a de obedecer a clarividência desses sábios republicanos, que nos ensinam como exercer de forma correta e eficiente nossa própria atividade.
Para piorar, na reportagem de hoje, o Sr. Jorge Hage, ministro chefe da CGU, dá mostras claras de não entender o que se passa nas universidades brasileiras. Ao insistir que as queixas da universidade estão unicamente relacionadas à defesa do Prof. Geraldo Nunes, demitido sumariamente da UFRJ – Universidade Federal do Rio de Janeiro, o ministro pretende apenas reduzir a importância do tema a uma questão menor de corporativismo e comprova que não entende (ou que finge que não entende) que não está sendo feita a defesa de um professor, mas do estado de direito e da constituição. O entendimento (como gostam de proclamar os auditores do CGU) de um auditor não pode resultar na demissão sumária de um docente, seja ele quem for, sem a análise da universidade e sem a garantia da ampla defesa do contraditório, como garante a constituição. No caso, é ainda importante dizer que a denúncia original que deu origem ao processo, de tão estapafúrdia, foi desqualificada pela própria CGU, embora a procuradora do MPF – Ministério Público Federal, responsável pela denúncia, Márcia Morgado, tenha recebido como prêmio pelo trabalho mal feito uma promoção para o MPF de Brasilia.
Na reportagem de hoje o Sr. Jorge Hage reconhece que há ao menos um equívoco na Equotd+cartilha Equotd+, o que constitui um grande avanço. No entanto, é preciso que se diga ao Sr. Jorge Hage que há muitos outros equívocos da Equotd+cartilha Equotd+, com consequências funestas para o andamento das pesquisas que se fazem em instituições federais em todo o Brasil. O prejuízo para as universidades e institutos de pesquisa é de tal ordem que é impressionante que o MEC tenha participado da elaboração desse documento, dando aval para um retrocesso de ampla magnitude nas atividades que se exercem em sua própria área. Apenas para exemplificar os muitos absurdos, apresentam-se abaixo dez problemas (poderiam ser cem) de princípio gerados pela Equotd+cartilha Equotd+ e pela ação coordenada de auditores nas atividades conduzidas por universidades e institutos de pesquisa no Brasil.
CASO 01 – A Função Civil das Fundações de Apoio à Pesquisa A existência das Fundações de Apoio às Instituições de Pesquisa só faz sentido por permitir a execução de atividades que, quer seja pela natureza da atividade-fim ou pela incapacidade de execução da atividade apoiada, não podem ou não devem ser realizadas pela instituição de pesquisa beneficiado pelo apoio. Portanto, impor às Fundações de Apoio as mesmas regras de funcionamento impostas às instituições de pesquisa apoiadas não faz qualquer sentido, por obviamente replicar em níveis distintos as mesmas dificuldades e não resultar em qualquer benefício real ao sistema. Aliás, essa é a tese fundamental que justifica a existência das Lei das Fundações e as prerrogativas especiais previstas no texto constitucional, sistematicamente ignorada por interpretações da CGU. A Lei das Fundações pode ser acessada em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8958.htm
CASO 02 – A Natureza dos Recursos Administrados pelas Fundações de Apoio A tese de que os recursos captados pelas Fundações de Apoio, mesmo que postos à disposição das Instituições Públicas de Pesquisa para benefício dos projetos executados, são recursos públicos, frequentemente usada pela CGU para impor regras e limitações ao uso ágil e menos controlado dos recursos disponíveis, é absolutamente descabida. As Fundações de Apoio são entidades privadas sem fins lucrativos, responsáveis civil e criminalmente pela gestão dos contratos que conduzem. Se a tese da CGU for admitida como correta, multas, ações penais, contestações patronais, dentre outras, derivadas da execução dos contratos que administra deveriam ser integralmente transferidas para os órgãos públicos apoiados pela Fundação. Como isso não ocorre, a tese da CGU cria uma relação completamente desequilibrada, em que os benefícios são públicos e os malefícios são privados. (Não deixa de ser curioso que as relações do estado brasileiro com instituições privadas com fins lucrativos normalmente proponha a inversão dessa equação, com benefício privado e malefício público.)
CASO 03 – A Remuneração de Docentes pela Execução de Atividades de Extensão A tese de que docentes e pesquisadores contratados em regime de dedicação exclusiva não podem ser remunerados por atividades de extensão não encontra respaldo em nenhuma das leis que tratam do tema da inovação, da tecnologia ou da educação, como a Lei de Inovação e a recente lei que regula a carreira universitária. Além disso, a remuneração por essas atividades é justa, por beneficiar também outras instituições e empresas, que não a instituição de pesquisa a que está vinculado o docente ou o pesquisador. A entender como correta a tese da CGU, deve-se concluir que projetos e atividades de extensão: (i) ou não devem ser realizados por docentes e pesquisadores contratados em regime de dedicação exclusiva, destruindo um dos pilares mais fundamentais das instituições federais de ensino (pesquisa, ensino e extensão) e prejudicando o desenvolvimento das atividades de colaboração e transferência de tecnologia para a sociedaded+ (ii) ou devem ser realizados para prejuízo da instituição de pesquisa, que cede sua equipe e a remunera para realizar atividades para terceiros. A tese de que a atividade de extensão e a remuneração quebram a dedicação exclusiva é absurda, pois a atividade de extensão é eventual, tem início e fim estabelecidos em contrato, deve ser aprovada pelos colegiados e dirigentes responsáveis pelas atividades do docente ou pesquisador e traz diversos benefícios financeiros e não financeiros para a instituição de pesquisa considerada. A Lei de Inovação e a lei que regula a carreira universitária podem ser consultadas em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2004/lei/l10.973.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2012/lei/l12772.htm
CASO 04 – A Participação Societária de Docentes em Empreendimentos Privados A tese de que docentes e pesquisadores contratados em regime de dedicação exclusiva não podem ter participação acionária em empresas privadas é inconstitucional e não encontra respaldo em nenhuma das leis que tratam do tema da inovação, da tecnologia ou da educação, como a Lei de Inovação e a recente lei que regula a carreira universitária. O que as leis do setor dizem é que os docentes e pesquisadores contratados em regime de dedicação exclusiva não podem exercer atividades de gerência nem outras atividades técnicas em empresas em que tenham participação societária. Além disso, a julgar como certa a tese da CGU, docentes e pesquisadores contratados em regime de dedicação exclusiva seriam lançados imediatamente na ilegalidade, se recebessem como herança a participação acionária em uma empresa, por exemplo, o que soa absurdo.
CASO 05 – O Reembolso de Gastos Parece óbvio que muitos pequenos gastos não podem ser previstos e devem ser realizados para o bem das atividades fins a que estão relacionadas. Exemplos claros desse tipo de gasto podem ser contados às centenas: (i) necessidade de deslocamento para reuniõesd+ (ii) necessidade de realizar despesas alimentícias fora da seded+ (iii) reposição emergencial de insumos (como um tôner de impressora, por exemplo)d+ (iv) conserto emergencial de equipamentos (como um computador, por exemplo)d+ etc. Impossibilitar o pagamento de pequenas despesas a título de reembolso, como exigido formalmente por auditores da CGU em documentos encaminhados à UFRJ, por exemplo, é equivalente a transformar muitos problemas emergenciais em problemas permanentes e reprimir fortemente a agilidade de troca de informações e experiências em ambientes de pesquisa colaborativa. A tese da CGU de que essas despesas devem ser previstas, licitadas e depositadas na conta-corrente do prestador de serviço é, além de absurda em um ambiente dinâmico de pesquisas, impossível de ser realizada quando se usam pequenos serviços de pequenas empresas e pessoas físicas. A tese da CGU estimula o jeitinho, que deveria combater, pois os pequenos problemas e despesas continuarão sendo necessários e os mecanismos de ressarcimento formais impossibilitarão a solução dos problemas da maneira correta.
CASO 06 – O Jogo dos Sete-Erros das Prestações de Conta O principal resultado de um projeto de extensão e pesquisa, não parece haver qualquer dúvida, é o resultado final. No entanto, os mecanismos de controle, em particular aqueles resultantes de interpretações, direções normativas e regras impostas pela CGU, na prática interpretam que o principal resultado de um projeto de extensão e pesquisa é o formulário de prestações de contas. Dessa forma, auditores e fiscais transformam o mecanismo de prestação de contas (comprovação de gastos e da propriedade das contratações) em jogo dos sete-erros, em que se procuram não as justificativas e os comprovantes dos gastos realizados, mas os devios em relação às milhares de interpretações, direções normativas e regras publicadas por burocratas que nada entendem das necessidades do ambiente de pesquisa e desenvolvimento acadêmico.
Um exemplo claro desse sério desvio de conduta são as multas que vêm sendo impostas a Fundações de Apoio à pesquisa que pagam os fornecedores dos projetos por uma conta central, com a posterior distribuição dos gastos para as contas específicas dos projetos. Esse procedimento é interpretado inadequadamente pelos burocratas como ressarcimento a ser coibido, a despeito de: (i) beneficiar eficiência da operação financeira das Fundações de Apoio (e, indiretamente, os próprios projetos) com geração de muito menor número de documentos bancários (e, consequentemente, menores tarifas), já que todos os pagamentos podem ser comunicados de uma só vez, a partir de uma única contad+ (ii) beneficiar a eficiência administrativa das Fundações de Apoio (e, indiretamente, os próprios projetos), separando as atividades de transação financeira (pagamentos) e de conciliação dos gastos (prestação de contas)d+ (iii) ser facilmente rastreável e interpretável, já que o valor do pagamento é exatamente igual à transferência da conta do projeto para a conta central e tem o exato valor na respectiva nota fiscald+ (iv) não resultar em qualquer benefício financeiro para a Fundação de Apoio no mercado de aplicações financeiras, uma vez que a transferência do custo do pagamento para a conta do projeto ocorre apenas após o pagamento. Portanto, ao defender essa tese esdrúxula, a CGU defende a ineficiência dos serviço público, pune Fundações de Apoio sem qualquer justificativa técnica e defende o o aumento dos custos bancários, transformando as instituições bancárias em únicas beneficiárias da operação.
CASO 07 – As Obrigações Trabalhistas Uma das teses mais funestas defendidas pela CGU diz respeito à necessidade de comprovação dos gastos relacionados às provisões trabalhistas, porque eles só podem ser comprovados após a demissão. Parece lógico que esses gastos devam ser presumidos, porque só podem ser realizados na maior parte das vezes no futuro. Portanto, a ser validada a tese da CGU, valida-se também a ideia de que todos os participantes de um projeto de extensão devem ser demitidos ao final desse mesmo projeto de extensão. Contudo, segundo reza a legislação trabalhista, a readmissão de funcionários não é possível sem que um interstício mínimo de quatro meses seja respeitado após a demissão e desde que isso não constitua prática usual da empresa empregadora, para que não seja caracterizada uma fraude ao FGTS – Fundo de Garantia por Tempo de Serviço. Mas as grandes Fundações de Apoio à pesquisa coordenam milhares de projetos simultaneamente. Logo, a entender a tese da CGU como válida, admite-se que nenhum laboratório pode dar continuidade às atividades dos projetos que conduz e que deve ser capaz de realizar com alta frequência a mudança do seu quadro de especialistas. Mas, onde se encontram tantos cristalógrafos de raios-X com doutorado e especialização em proteínas ? Portanto, como as Fundações de Apoio não têm recursos próprios para pagamento de provisões trabalhistas, porque não têm fim lucrativo: (i) ou demitem os técnicos ao final dos projetos específicos e prejudicam (desapoiam) os laboratórios de pesquisad+ (ii) ou se arriscam a um processo de gestão temerária por se responsabilizarem a pagar o que não podem. Parece lícito afirmar que a CGU está trabalhando para a insegurança jurídica e financeira da pesquisa brasileira e pelo emprego informal de pessoal altamente qualificado.
CASO 08 – Os Benefícios Trabalhistas Órgãos de controle frequentemente glosam pagamentos de benefícios trabalhistas de pessoal contratado, como Vale-Refeição, Vale-Transporte, Seguro-Saúde, dentre outros, por entenderem que esses benefícios não estão diretamente relacionados ao projeto. Essa tese esdrúxula nega o direito a trabalhadores contratados por projetos executados nas Fundações de Apoio que os trabalhadores que auditam as Fundações de Apoio, como aqueles que trabalham na CGU, têm. Pior ainda, os órgãos trabalhistas do próprio governo exigem que esses mesmos benefícios sejam oferecidos a esses mesmos trabalhadores que atuam em projetos dessas mesmas Fundações de Apoio. Novamente, como as Fundações de Apoio não têm recursos próprios para pagamento de benefícios trabalhistas, porque não têm fim lucrativo: (i) ou se sujeitam a pesadas multas impostas por fiscais do Ministério do Trabalho por não oferecerem os benefícios trabalhistas a seus empregadosd+ (ii) ou se arriscam a um processo de gestão temerária por se responsabilizarem a pagar o que não podem. Parece lícito uma vez mais afirmar que a CGU está trabalhando para a insegurança jurídica e financeira da pesquisa brasileira e zelando pela má qualidade do suporte trabalhista que se oferece a trabalhadores qualificados que atuam nas universidades e institutos de pesquisa públicos do Brasil.
CASO 09 – O Ressarcimento das Despesas Administrativas Parece óbvio que o trabalho de gestão dos projetos requer a contratação de serviços especializados para esse fim. Também parece óbvio que as grandes Fundações de Apoio precisam contar com apoio de Departamentos de Recursos Humanos, de Compras, de Apoio Jurídico, de Importações, dentre outros. Parece óbvio ainda que as Fundações de Apoio precisam executar gastos com insumos (papel, por exemplo) e equipamentos (como computadores, por exemplo) para dar cabo de suas atividades de apoio. Por isso, como compreender que contratos e convênios realizados com órgãos e empresas públicas venham sendo pressionados para eliminação dos recursos usados para ressarcimento das despesas administrativas realizadas pelas Fundações de Apoio ?
CASO 10 – A Comprovação das Despesas Administrativas Parece óbvio que o trabalho de gestão dos projetos requer a contratação de serviços especializados para esse fim. Também parece óbvio que as grandes Fundações de Apoio precisam contar com apoio de Departamentos de Recursos Humanos, de Compras, de Apoio Jurídico, de Importações, dentre outros. Parece óbvio que os funcionários dos vários departamentos atendem a vários projetos e que as Fundações de Apoio precisam executar gastos com insumos (papel, por exemplo) e equipamentos (como computadores, por exemplo) para dar cabo de suas atividades de apoio. Por isso, como compreender que contratos e convênios com órgãos e empresas públicas venham sendo pressionados pelos órgãos de controle para que prestem contas de forma individualizada de pessoal de apoio e insumos, que de outra formal apoiam as Fundações de Apoio como um todo ? Como justificar no âmbito de um projeto de pesquisa a necessária contratação de uma enfermeira, segundo imposto pelo Ministério do Trabalho ? Parece claro que a comprovação do gasto não pode ser feita de forma individualizada em itens, mas como receita da Fundação de Apoio como um todo, por meio de nota fiscal ou nota de débito e de uma fração justa do valor do contrato.
Enfim, problemas adicionais poderiam continuar a ser descritos, mas os exemplos apresentados parecem deixar claro que o setor de ciência, tecnologia e inovação está sendo asfixiado de forma brutal pela estrutura burocrática do estado brasileiro. Caso essa tendência não seja revertida, existem riscos reais de que os avanços obtidos nas últimas décadas sejam perdidos nos próximos anos por absoluta incapacidade de condução de qualquer atividade de pesquisa e extensão nas universidades e institutos de pesquisa mantidos com recursos públicos. O que a comunidade científica brasileira deseja não é um ambiente de descontrole, como sugerem os auditores da CGU e similares, para angariarem simpatizantes a sua causaasfixiante. O que a comunidade científica brasileira deseja é controle competente, conduzido por pessoal que entenda as características peculiares do setor de ciência e inovação e submetido a uma legislação que consiga distinguir a compra de papel da compra de insumos farmacêuticos originais para a pesquisa. Portanto, algumas propostas que podem ser encaminhadas aos agentes públicos para consideração são:
É preciso envolver a sociedade brasileira e a classe política, em particular, nesse importante debate. A tensão existente hoje entre aqueles que produzem ciência, tecnologia e inovação e aqueles que apoiam financeiramente essas atividades não pode continuar, sob pena de prejudicar o desenvolvimento de todo o país.
José Carlos Pinto é Diretor Executivo da Fundação COPPETEC |